Il referendum sulla Giustizia del 22 e 23 marzo: perché diciamo NO
di Lara Benazzi
Una cosa è certa, la riforma costituzionale Nordio sulla Giustizia non risolverà i problemi attuali della Giustizia: non migliorerà l’efficienza e la qualità dei servizi, non ridurrà i tempi dei processi, non aumenterà risorse e personale per gli uffici giudiziari. Per quale motivo allora i cittadini e le cittadine saranno chiamati ad esprimersi nel referendum costituzionale confermativo (senza quorum) del 22 e 23 marzo? La riforma non intende appunto cambiare il lavoro quotidiano degli operatori del diritto, ma interviene sull’assetto ordinamentale: intende infatti ridefinire l’assetto dell’autogoverno e i criteri di organizzazione delle funzioni giudiziarie e prevede la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri.
Per i sostenitori del sì la separazione delle carriere e il sorteggio dei componenti del Csm sono strumenti necessari a rafforzare la terzietà e l’imparzialità del giudice, in quanto la prima esigenza del cittadino è avere un giudice terzo e indipendente, che non abbia interessi condivisi con il Pubblico Ministero (l’”accusa”).
Ma le cose stanno veramente in questo modo? Noi di ATTIVANZA ci siamo documentati, approfondendo sia le ragioni del sì sia le posizioni di chi, invece, ritiene che la legge Meloni/Nordio metta a rischio l’autonomia della magistratura, compromettendo l’equilibrio tra i poteri dello Stato previsto dalla nostra Costituzione. Si tratta in sostanza della riforma della composizione, della struttura e delle funzioni del Consiglio Superiore della Magistratura che verrebbe privato del suo indispensabile ruolo costituzionale:
- lo divide in due,
- prevede che i componenti espressione della magistratura (ma non invece, quelli che sono espressione della politica) siano sorteggiati,
- gli sottrae una funzione fondamentale come quella disciplinare. Vediamo questi aspetti in dettaglio.
- La separazione delle carriere.
I magistrati (laureati in Giurisprudenza che hanno vinto un concorso pubblico) si dividono tra giudici – persone teoricamente imparziali che decidono se un accusato è colpevole o innocente – e pubblici ministeri (PM), cioè gli “avvocati dello Stato”, coloro che nei processi penali rappresentano lo Stato contro chi è accusato di un reato. Non si parla quindi delle cause civili, cioè private, come i divorzi. Il nodo centrale della riforma riguarda la distinzione formale tra magistrati giudicanti e magistrati requirenti, che verrebbero collocati in due carriere separate, ciascuna dotata di propri meccanismi di governo interno. Oggi le carriere sono unificate fin dall’accesso in magistratura: giudici e pm hanno una formazione comune e sono governati dallo stesso organo. Secondo il legislatore, la separazione delle carriere va promossa a garanzia del giusto processo, assicurando che chi accusa e chi giudica siano figure distinte, autonome e con organi di autogoverno separati, in modo da ridurre le commistioni attuali, ed eliminare i passaggi tra funzioni.
In realtà, già oggi il passaggio di funzioni tra magistrati requirenti e giudicanti è sottoposto a limiti stringenti e risulta poco frequente nella pratica. In base alla Riforma Cartabia (2022) e alle normative attuali, i magistrati ordinari italiani possono cambiare funzione, passando da giudice a pubblico ministero o viceversa, una sola volta nell’arco dell’intera attività lavorativa, nei primi 10 anni di carriera, e con un cambio di regione. Il passaggio di funzioni è una strada che negli anni non pare essere stata molto battuta dai magistrati. In base ai dati del Csm, in dieci anni, tra il 2015 e il 2024, sono stati in totale 362 i passaggi di funzione. Di questi, 147 sono stati mutamenti da funzione giudicante a requirente, mentre sono stati 215 i transiti dalle procure agli uffici giudicanti (https://www.ilsole24ore.com/art/carriere-separate-giudici-e-pm-oggi-cambia-funzioni-05percento-magistrati-AHINgt2C).
La scelta di procedere con una modifica della Costituzione risponde piuttosto alla volontà politica di separare nettamente le carriere e gli organi di autogoverno, non solo di limitare i passaggi di funzioni. Se vincesse il SI, i due ruoli sarebbero divisi sin dal concorso e non potrebbero mai invertirsi: ogni magistrato dovrà scegliere all’inizio della propria carriera se assumere il ruolo di giudice o quello di Pm, senza la possibilità di cambiamenti successivi.
I sostenitori del NO obiettano che : – in quasi tutti i Paesi dove c’è la divisione delle carriere, i Pm dipendono da autorità politiche, in netto contrasto con la separazione dei poteri prevista dall’ordinamento italiano; -alle due “carriere” si accederebbe mediante due concorsi distinti, con percorsi formativi che sin dall’inizio sono destinati ad essere su binari separati e non comunicanti. La separazione delle carriere intesa come separazione delle esperienze formative realizza quindi l’obiettivo opposto a quello che si vorrebbe perseguire: la ricerca imparziale della verità nel rispetto delle garanzie. Infatti, per quanto le ragioni di accusa e difesa siano chiaramente diverse, idealmente perseguono il medesimo scopo: mettere il giudice in condizione di valutare il fenomeno osservandolo da punti di vista differenti. Un pm, che secondo la legislazione vigente nel nostro Paese viene formato alla cultura della giustizia ed è stato educato a ricercare la verità alla stregua di un giudice, può garantire maggiormente un indagato; la separazione delle carriere creerebbe un pubblico ministero culturalmente chiuso in sé stesso, autoreferenziale, che si scorderà ben presto della funzione costituzionale che gli è assegnata, ossia di essere in primo luogo un “magistrato”, un funzionario pubblico addetto esattamente come i giudici all’esercizio della giurisdizione.
- Il sorteggio dei magistrati e due nuovi CSM
Il punto critico della riforma riguarda le modalità di composizione e di elezione del Consiglio Superiore della Magistratura, disciplinate ai commi 2-7 dell’art. 104 Cost., nonché le funzioni ad esso assegnate dall’art. 105 (tra cui, in primis, la funzione disciplinare). “Il CSM è l’organo di alto rilievo costituzionale cui la Costituzione assegna il delicatissimo compito di contribuire a produrre le forme e le condizioni effettive della separazione dei poteri, ossia del complesso equilibrio tra la sovranità della politica e l’autonomia della giurisdizione nel contesto costituzionale pluralistico. Ciò esige che esso, a partire da chi lo compone, sia dotato di quel surplus di prestigio costituzionale che solo una designazione altamente selettiva può fornire” (https://www.micromega.net/le-ragioni-per-opporsi-a-una-riforma-nordio-sbagliata-e-pericolosa).
Attualmente il Csm è composto da 33 membri. Tre di loro sono di diritto, cioè il presidente della Repubblica, il primo presidente e il procuratore generale della Corte di Cassazione. I restanti trenta invece vengono eletti e si dividono in due distinti gruppi: i venti membri togati, cioè quelli scelti dalla magistratura stessa, e i dieci membri laici, non appartenenti alla magistratura ed eletti dalle Camere.
La riforma prevede la duplicazione dei Csm (uno per la magistratura giudicante e uno per quella requirente) e un nuovo metodo di selezione dei componenti: i magistrati in servizio saranno inseriti in elenchi distinti, dai quali verranno estratti a sorte i membri togati. I c.d. componenti laici (ossia i non magistrati) sarebbero invece sorteggiati da una lista votata dal parlamento in seduta comune a maggioranza semplice. L’obiettivo dichiarato del legislatore con il metodo del sorteggio è quello di ridurre l’influenza correntizia all’interno della magistratura, ritenuta il motivo principale di pratiche clientelari e corporative e di favorire una maggiore neutralità degli organi di governo interno.
Il ricorso al sorteggio solleva in realtà interrogativi rilevanti. Va precisato, infatti, che paragonare una corrente a un partito non è corretto. Le correnti non sono la “politica”: sono delle associazioni che raccolgono magistrati che hanno una comune visione del ruolo del magistrato, una simile sensibilità sull’interpretazione della legge e sul modo essere magistrato. Non sono quindi solo liste. Spesso componenti delle correnti si presentano alle elezioni ma non necessariamente chi si presenta alle elezioni per il Csm fa parte di una corrente e viceversa, non tutte le correnti si presentano alle elezioni per il Csm. Il sorteggio ridurrebbe senz’altro il peso dei gruppi nella selezione degli organi di governo della magistrature, ma allo stesso tempo diventerebbe una violazione del principio liberale di rappresentanza e allontanerebbe qualsiasi principio meritocratico: al Csm finirebbero i magistrati “più fortunati” ed “estratti” piuttosto che quelli più adatti a ricoprire il ruolo.
“Il risultato di questa radicale opera di ingegneria giuridica sono due Csm indeboliti rispetto alla configurazione dell’organo originariamente tratteggiata dal Costituente: due Csm indeboliti, in quanto non rappresentativi delle varie sensibilità che animano l’esercizio della giurisdizione… indeboliti, perché fatalmente condizionati dalla presenza di una componente laica …sorteggiata nell’ambito di un elenco (di cui non è nota l’estensione) votato dal Parlamento in seduta comune senza la previsione di maggioranze qualificate…” (https://www.giustiziainsieme.it/articolo/3813-separazione-delle-carriere-duplicazione-dei-csm-meccanismi-di-sorteggio)
- Chi sanziona i magistrati.
Oltre alla duplicazione dei Csm la riforma prevede la creazione dell’Alta Corte, giudice speciale – istituito in contrasto con quanto stabilito dall’art. 102 Cost. – depositario esclusivo della funzione disciplinare. Attualmente è il CSM che non solo regola la carriera dei magistrati, ma applica anche le sanzioni disciplinari: punire gli illeciti della magistratura. Se vincesse il SI, la funzione disciplinare passerebbe all’Alta Corte Disciplinare, con lo scopo dichiarato di garantire imparzialità tra chi gestisce e chi sanziona. Tuttavia, rimane inspiegato come funzionerebbe questo nuovo organo, e anche questa volta resta il dubbio che il vero scopo sia indebolirlo, dividendolo, e quindi rendendolo meno indipendente e più sottoposto all’interesse politico.
Per trarre le conclusioni, ATTIVANZA – nel rispetto comunque delle scelte individuali – esprime il proprio parere contrario a questa riforma per tutte le ragioni sopra evidenziate: non risolve i principali problemi della giustizia italiana, a partire dall’irragionevole durata dei processi civili e penali; non c’è stato alcun confronto istituzionale tra le parti; ci sono molti “buchi” non chiariti rispetto al nuovo progetto costituzionale che destano forti preoccupazioni sulle future intenzioni del governo circa le sorti dell’ordinamento giudiziario; la separazione delle carriere tra magistrati giudicanti e requirenti va contro la visione unitaria della cultura della giurisdizione che serve a garantire un maggiore equilibrio professionale nel momento in cui consente ai magistrati di svolgere entrambi i ruoli (un pm separato dal giudice sarà meno imparziale, più interessato ad accusare che a cercare la verità); il sorteggio della componente laica dei magistrati sulla base di un paniere selezionato indebolisce la componente togata dell’organo di autogoverno, mentre i nostri costituenti hanno previsto che giudici e pubblici ministeri godessero di una piena “indipendenza” e che la magistratura nel suo complesso fosse “autonoma” dagli altri poteri dello Stato. C’è da considerare, infine, che il lavoro svolto attualmente dal Csm sarà compiuto da tre organismi (i due CSM e l’Alta Corte Disciplinare) con un enorme e inutile aumento delle spese.
Per noi la Costituzione italiana resta un faro; come ha dichiarato il presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, in occasione della celebrazione dei 75 anni dall’entrata in vigore della Costituzione: è «scritta con saggezza, resta sempre attuale» , è «la guida del nostro agire […] l’architrave dell’ordinamento giuridico che sostiene il nostro modello sociale».
