Quali proposte di riforma per la governance economica dell’UE?, di Lara Benazzi

Quali proposte di riforma per la governance economica dell’UE?, di Lara Benazzi

In un paio di articoli pubblicati nelle newsletter di Febbraio e Marzo (“Quale Europa?” e “Cosa indebolisce il progetto europeo?”) abbiamo rimarcato come il futuro della democrazia dell’UE dipenda strettamente dalla continuità del progetto europeo e come questo, a sua volta, dovrà necessariamente portarci a fare i conti con i difetti di costruzione della “casa comune” che, se non affrontati con una visione organica e una volontà politica condivisa, continueranno ad essere strumentalizzati da varie forme di euroscetticismo e istanze sovraniste. Tra le fragilità più evidenti, abbiamo evidenziato le differenze strutturali fra le economie dei Paesi membri, accentuate dall’impiantoneoliberista della politica economica e monetaria europea; le disuguaglianze sociali in buona parte frutto di una globalizzazione finanziaria e commerciale non gestita in maniera coordinata; il prevalere degli interessi strategici nazionali di fronte a sfide globali, quali la transizione ecologica, i fenomeni migratori e le guerre. In questo articolo approfondiamo il tema macroeconomico provando a delineare le possibili proposte politiche per rimuovere alla radice le criticità dell’architettura economica europea, che sono causa di diseguaglianze e discriminazioni, cresciute notevolmente negli ultimi trent’anni anche nel contesto europeo.

A farci da bussola in mezzo a questioni così complesse, sono le lezioni e gli scritti di Francesco Saraceno, professore di macroeconomia internazionale ed europea a Sciences Po e alla Luiss, vicedirettore dell’OFCE, l’os­servatorio francese di congiunture economi­che, e membro del comitato scientifico della Luiss School of European Political Economy. Il libro “La riconquista. Perché abbiamo perso l’Europa e come possiamo riprenderla”, pubblicato nel 2020 in piena pandemia Covid, è stato recensito dalla rivista di cultura e di politica il Mulino come “…un manifesto intellettuale più che un tradizionale testo di economia” in quanto, pur fornendo una narrazione rigorosa ed esaustiva delle istituzioni e delle politiche dell’UE, ha visto l’autore andare oltre il ruolo tradizionale dell’economista accademico, e assumere, a nostro parere, quello dell’intellettuale impegnato, appassionato di storia del pensiero economico e costantemente in dialogo con la società. Da cittadine/i che si adoperano per immaginare e costruire un’Europa più solidale, abbiamo apprezzato la constatazione che “un’altra Europa è possibile” e che ci sono sicuramente alternative all’indirizzo economico liberista dominante a Bruxelles, con il prevalere del mercato sullo Stato secondo le teorie del “Nuovo Consenso” e la rigida austerità imposta dalla “dottrina di Berlino”.

Prima di affrontare le proposte formulate dal prof. Saraceno, cerchiamo di spiegare come funziona l’attuale quadro di governance economica dell’Unione Europea (vedi: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/87/governance-economica; https://www.consilium.europa.eu/it/policies/economic-governance-framework/):

L’espressione governance economica fa riferimento al sistema di istituzioni e procedure posto in essere al fine di conseguire gli obiettivi dell’Unione in ambito economico, ossia il coordinamento delle politiche economiche volto a promuovere il progresso economico e sociale a vantaggio dell’UE e dei suoi cittadini. La crisi finanziaria, economica e di bilancio iniziata nel 2008 ha evidenziato la necessità per l’UE di disporre di un modello di governance economica più efficace del coordinamento economico e di bilancio cui si era fatto ricorso sino a quel momento. Gli sviluppi in materia di governance economica tuttora in corso comprendono il rafforzamento del coordinamento e della sorveglianza sia delle politiche di bilancio che delle politiche macroeconomiche, nonché l’istituzione di un quadro per la gestione delle crisi finanziarie…

Il quadro di governance economica dell’UE si basa su diversi insiemi di regole:

• Il Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE) che stabilisce i valori di riferimento per i livelli del disavanzo pubblico e del debito pubblico: il 3% per il rapporto fra il disavanzo pubblico, previsto o effettivo, e il prodotto interno lordo ai prezzi di mercato; il 60% per il rapporto fra il debito pubblico e il prodotto interno lordo ai prezzi di mercato;
• il Patto di stabilità e crescita (PSC) che definisce le regole per il monitoraggio e il coordinamento delle politiche economiche e di bilancio nazionali e contiene norme sia preventive che correttive. Si applica a tutti gli Stati membri dell’UE, ma solo i paesi della zona euro possono essere soggetti a sanzioni nell’ambito del “braccio correttivo”;
• i Pacchetti “six-pack” e “two-pack“: regolamenti che rafforzano la sorveglianza di bilancio e istituiscono la procedura per gli squilibri macroeconomici al fine di garantire la sorveglianza degli squilibri che emergono al di fuori delle politiche di bilancio.

Fino al 2011 il coordinamento delle politiche economiche era basato principalmente sul consenso, senza norme giuridicamente vincolanti, salvo per quanto riguarda il quadro della politica di bilancio definito nel Patto di stabilità e crescita. L’ambito di applicazione del coordinamento delle politiche economiche era vasto ed era possibile attuare varie forme di cooperazione. Dal 2011, a seguito della crisi finanziaria e del debito sovrano, sono stati adottati diversi atti legislativi e sono state create nuove istituzioni con i seguenti obiettivi:

1. Rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio e relativo coordinamento nel quadro del Semestre europeo.

La governance rafforzata comprende:

1. un nuovo metodo di lavoro sincronizzato – il Semestre europeo – per discutere e coordinare le priorità economiche e di bilancio degli Stati membri tenendo conto degli orientamenti dell’UE e sottoponendo i documenti programmatici di bilancio alla Commissione prima di essere presentati ai rispettivi parlamenti nazionali;
2. una sorveglianza più rigorosa, da parte dell’Unione, delle politiche di bilancio nel quadro del patto di stabilità e crescita. I piani strutturali nazionali di bilancio a medio termine (4 anni) dovranno integrare obiettivi di bilancio, di riforma e di investimento, compresi quelli destinati ad affrontare gli squilibri macroeconomici ove necessario, in un unico piano olistico a medio termine, creando in tal modo un processo coerente e semplificato. Un unico indicatore operativo – la spesa primaria netta, ossia la spesa che è sotto il controllo di un governo – servirebbe da base per delineare un percorso di aggiustamento di bilancio e per esercitare la sorveglianza di bilancio annuale. Data la grave recessione economica nell’Unione causata dalla crisi della COVID-19, il Consiglio ha attivato per la prima volta nel marzo 2020 la clausola di salvaguardia generale nell’ambito del PSC, al fine di lasciare agli Stati membri un margine di manovra per adottare misure di emergenza, consentendo di discostarsi temporaneamente dal percorso di avvicinamento all’obiettivo di bilancio a medio termine, a condizione che la sostenibilità di bilancio a medio termine non ne risulti compromessa;
3.  nuovi strumenti per far fronte agli squilibri macroeconomici con meccanismi (programmi di prestito, come il Fondo europeo di stabilità finanziaria o FESF) per fornire assistenza finanziaria agli Stati membri in difficoltà. Nel 2012 è stato istituito, quale strumento permanente di assistenza finanziaria agli stati membri dell’eurozona, il meccanismo europeo di stabilità (MES), mediante un trattato intergovernativo (ossia al di fuori del quadro giuridico dell’UE), con una capacità effettiva di prestito di 500 miliardi di EUR. I prestiti sono finanziati mediante assunzione di debiti da parte del MES sui mercati finanziari e sono garantiti dagli azionisti (gli Stati membri della zona euro). Il MES ha fornito assistenza finanziaria alla Spagna, a Cipro e alla Grecia. Nel 2020 gli Stati membri della zona euro hanno raggiunto un accordo su una riforma del trattato MES al fine di rafforzarne il pacchetto di strumenti e il mandato, tra cui l’istituzione di un sostegno comune al Fondo di risoluzione unico quale rete di sicurezza per la risoluzione bancaria. Il trattato modificato è attualmente in attesa di ratifica in Italia prima di poter entrare in vigore.

• Interventi intesi a risanare il settore finanziario.

L’UE ha favorito la creazione dell’Unione bancaria con nuove norme e nuove istituzioni, compresi il meccanismo di vigilanza unico, il meccanismo di risoluzione unico e le autorità europee di vigilanza, con l’intento di prevenire le crisi e far sì che gli operatori finanziari siano soggetti a una regolamentazione e a una vigilanza adeguate. Nonostante ripetuti tentativi, il problema delle posizioni divergenti non è stato risolto, per cui il processo legislativo rimane in una fase di stallo.

Riguardo la possibile evoluzione dell’Unione economica e monetaria (vedi la relazione “Completare l’Unione economica e monetaria dell’Europa”, 2015), la Commissione europea ha evidenziato quattro priorità: un’Unione economica autentica; un’Unione finanziaria; un’Unione di bilancio; un’Unione politica. Nel febbraio 2020 ha avviato un riesame dell’attuale quadro di governance, in cui si inserisce un dibattito pubblico volto a valutare l’efficacia delle iniziative adottate dalle riforme del 2011 e del 2013 per garantire finanze pubbliche sostenibili ed evitare gli squilibri macroeconomici. Attualmente, sono inoltre in corso discussioni sul futuro dell’Unione bancaria. In particolare, il dibattito sul terzo pilastro, ovvero sull’eventuale istituzione di un sistema europeo di assicurazione dei depositi, versa attualmente in una situazione di stallo; la riforma del trattato MES, concordata alla fine del 2021 per ampliare il suo pacchetto di strumenti e istituire un sostegno al Fondo di risoluzione unico, non è ancora entrata in vigore in quanto non ancora ratificata dall’Italia. Finita la fase emergenziale della crisi finanziaria globale iniziata nel 2007 e quella seguente del debito sovrano, in realtà il processo di riforma non si sblocca, favorendo l’avanzata dei movimenti euroscettici e del populismo secondo cui l’euro e l’Europa sono intrinsecamente liberisti e irriformabili.

 L’architettura economica europea è innegabilmente incentrata sulla predominanza degli aggiustamenti di mercato rispetto allo Stato regolatore, sulla base della linea di pensiero dominante negli anni ’90, quella del Nuovo Consenso. Secondo l’ortodossia neoliberista, diffusa in ambito accademico per tutto il periodo di creazione delle istituzioni per la governance europea – dal trattato di Maastricht alla crisi finanziaria globale del 2008 fino al decennio successivo alla crisi del debito sovrano con la “dottrina di Berlino” – l’azione pubblica deve avere un ruolo limitato in ambito di scelte di politica economica attiva; gli strumenti per eccellenza sono una politica monetaria orientata alla stabilità dei prezzi e riforme strutturali volte, da un lato, a limitare le politiche di bilancio e, dall’altro, a ridurre le rigidità che ostacolano l’operare dei mercati, considerati il motore principale della crescita e della convergenza economica tra i paesi. La pandemia da Covid-19 ha purtroppo messo in evidenza come le cause profonde delle trascorse crisi finanziarie siano tutt’ora presenti e da ricondurre principalmente alla riduzione del ruolo assicurativo e redistributivo dello Stato tramite il sistema tributario e le politiche di welfare.

A differenza, però, di quanto sostengono che la flessibilità di mercato sia inevitabile (difensori dello status quo) o che l’Europa obbedisca alle politiche liberiste dei “poteri forti” a cui ribellarsi (sovranisti), va detto che l’impronta neoliberista della politica economica e monetaria europea non è ineluttabile. Come ribadito dal prof. Saraceno, è necessario tornare a ridiscutere delle ragioni che, a partire dall’introduzione della moneta unica, hanno determinato un incessante accumularsi di squilibri socio-economici nel perimetro dell’Eurozona, in osservanza all’idea che l’unica strada percorribile per l’Europa  sia quella di favorire la convergenza tramite la flessibilità di mercato: «lo sconvolgimento del coronavirus apre uno spiraglio per una riflessione più profonda sul ruolo di stato e mercato nel regolare l’economia e sul fatto che l’Europa nelle sue politiche e istituzioni deve ispirarsi a un modello di integrazione più equilibrato. Guidata da una visione organica e condivisa, una vera volontà politica che sia capace di sfidare l’egemonia culturale dei sovranismi e dimostrare che un altro euro è possibile». Come in sintesi le dottrine economiche del Nuovo Consenso hanno influenzato il contesto culturale e politico degli anni ’90 in cui sono state scritte le “regole del gioco” dell’euro e l’architettura economica dell’UE?

-Le scelte di politica economica e le istituzioni dei paesi avanzati nell’ultimo trentennio risentono di un approccio alla macroeconomia che, recuperando il pensiero economico neoclassico, riduce l’intervento dello Stato in economia (dal welfare agli stabilizzatori automatici) ed enfatizza le politiche dell’offerta e dell’equilibrio di mercato; le politiche macroeconomiche discrezionali degli Stati (di bilancio o monetarie) hanno quindi un ruolo limitato con regole prevedibili e stabili nel tempo in modo da ridurre al minimo le distorsioni che impediscono il raggiungimento di questo equilibrio. Lo strumento di politica economica per eccellenza è dunque costituito dalle riforme strutturali volte a eliminare ciò che ostacola l’operare dei mercati, come la lotta a monopoli e a posizioni dominanti o la riduzione delle rigidità di prezzi e salari.

-Il testo fondante della moneta unica, il Trattato di Maastricht del 1992, enuncia i 5 criteri nominali, che hanno cioè come obiettivo il livello dei prezzi (dei beni, dei titoli di Stato, delle valute), da soddisfare per entrare a far parte della moneta unica: bassa inflazione, tassi di interesse e cambio stabili, disavanzo e debito pubblico sotto controllo. Il trattato contiene anche le norme che regolano lo statuto della Banca centrale europea, che gestisce la politica monetaria comunitaria e tiene sotto controllo – agendo attraverso i tassi d’interesse – l’inflazione, con il divieto di qualsiasi tipo di finanziamento monetario, vale a dire la stampa di moneta per finanziare il disavanzo pubblico, a differenza della Federal Reserve statunitense.  L’impianto segue gli standard tedeschi di bassi livelli di inflazione e di bilanci pubblici in equilibrio. L’altro pilastro della governance macroeconomica europea è il Patto di stabilità e crescita, introdotto con il trattato di Amsterdam del 1997, che contiene la clausola di non salvataggio (no bailout clause), secondo cui gli stati membri non devono essere chiamati a rispondere dei debiti o dei comportamenti irresponsabili dei loro partner. La clausola giustifica anche il divieto alla BCE e alla le banche centrali nazionali di acquistare titoli pubblici, come sancito all’art 123 del TFUE. Praticamente tutta l’architettura dell’UE è stata costruita per preservare la stabilità della moneta unica e impedire qualsiasi trasferimento di debito comune. Il Patto di stabilità e crescita si ispira agli stessi principi, introducendo un sistema di sorveglianza dei conti pubblici dei paesi membri da parte della Commissione e del Consiglio e stipula che Paesi in disavanzo eccessivo possano – almeno in teoria – incorrere in sanzioni. L’obiettivo è di prevenire qualunque politica discrezionale in disavanzo, limitando l’operare della politica di bilancio ai soli stabilizzatori automatici.

– La costruzione europea pone vincoli all’azione pubblica anche in altri campi, ad esempio per quanto riguarda la politica della concorrenza che limita notevolmente gli aiuti di Stato, impedendo agli stati membri di mettere in atto politiche economiche coerenti e una programmazione economica di lungo periodo, a differenza di USA e Cina che hanno sempre utilizzato un vasto spettro di politiche per sostenere i settori strategici per il proprio sviluppo economico. Anche l’approccio europeo al mercato del lavoro ha incorporato i precetti del Nuovo Consenso: la strategia di Lisbona del 2000 prevede la riforma dei mercati del lavoro secondo la “flexicurity”, la flessibilità dei contratti di lavoro, riducendo gli ostacoli ai licenziamenti, e garantendo protezione al lavoratore attraverso il sostegno al reddito nei periodi di disoccupazione e le politiche attive.

-La decisione di procedere con la creazione della moneta unica nonostante la non ottimalità dei mercati della zona euro (differenze marcate quanto a specializzazione produttiva, produttività, reddito pro capite ecc.) e, soprattutto, di non dotarla di istituzioni per garantirne la stabilità in caso di shock asimmetrici (come un bilancio comune) è frutto dei fautori di “un’Europa dei mercati”, i quali non hanno però impedito la divergenza tra i Paesi tra il 1999 e il 2008, contribuendo a creare le condizioni per la crisi del debito sovrano, indebolendo al contempo il progetto di un’Europa federale, sotto i colpi dei movimenti euroscettici.  La crisi del debito europea, esplosa in Grecia nel 2009, è correlata a quella finanziaria globale, causata a sua volta da un contesto generale di deregolamentazione, che aveva visto le istituzioni finanziarie americane ed europee legarsi in una rete di prestiti e partecipazioni incrociate, con la vendita di titoli tossici e mercati subprime insolventi (mutui concessi a soggetti con bassa o nulla capacità di ripagare le rate). Con il crollo del mercato immobiliare e l’implosione di banche internazionali come la Lehman Brothers, servì l’intervento statale a evitare il collasso del sistema bancario: ma mentre gli Stati Uniti intervennero immediatamente immettendo liquidità nel proprio sistema bancario e pretendendone la ricapitalizzazione, il settore bancario europeo, ancora molto fragile e sottocapitalizzato, costrinse i governi a salvataggi delle banche, facendo così lievitare il debito pubblico, in una spirale continua che portò ad una recessione generale alla fine del 2011. La crisi greca segnò uno spartiacque per due motivi: 1. nata dagli eccessi del settore privato finanziario (sia americano che europeo), essa venne reinterpretata come causa del debito pubblico eccessivo di alcuni paesi irresponsabili, i “peccatori fiscali”; 2. la risposta europea, partita tardi tra esitazioni e divisioni, prevede che, in cambio dell’aiuto finanziario dell’Ue e del Fondo Monetario Internazionale, i Paesi in crisi debbano attuare riforme strutturali draconiane e piani di austerità controllati dalla Troika (il terzetto di istituzioni formato da Commissione, BCE e FMI). Alla narrazione del Nuovo Consenso, basata sull’idea che gli aggiustamenti di mercato siano la strada maestra per uscire dalla crisi, si è aggiunta dunque la “dottrina di Berlino” dominante all’epoca nella BCE e nella Commissione, secondo cui la crisi dei paesi periferici dell’Eurozona è in larga parte attribuibile all’indisciplina dei loro governi (settori pubblici sovradimensionati e inefficienti, sistemi di welfare insostenibili, lacci e lacciuoli di un’eccessiva regolamentazione ecc.). La risposta deve essere, accanto a riforme per la liberalizzazione dei mercati, l’austerità come mezzo per limitare l’azione pubblica sia nella stabilizzazione dell’economia che nel generare crescita a lungo termine. Tale dottrina ha portato, nella fase acuta della crisi tra il 2010 e il 2012, ad un pacchetto di norme e di procedure per aumentare il ruolo di sorveglianza delle istituzione europee sulle politiche di bilancio nazionali, concentrandosi quasi esclusivamente sulle finanze pubbliche, invece di considerare altre fonti di instabilità macroeconomica, come il debito privato e gli squilibri di bilancia dei pagamenti.

-Durante gli anni di Mario Draghi alla guida della BCE (dal 2011 al 2019) ci fu un cambio di rotta della politica monetaria, annullando l’aumento dei tassi che avrebbe potuto portare l’Eurozona dalla stagnazione alla deflazione. Inoltre, con il discorso del whatever it takes del 2012, venne chiarito che la BCE, a dispetto della no bailout clause, sarebbe intervenuta a qualunque costo per impedire attacchi speculativi ai paesi in crisi, come Italia e Spagna, dichiarandosi pronta ad acquistare i titoli pubblici che i mercati non desiderano; in questo modo, si mise fine all’anomalia europea, che rende impossibile per la banca centrale di assicurare i governi contro il rischio di fallimento. Nel 2014 una nuova fase della crisi europea portò la presidenza Draghi a un secondo atto decisivo: il lancio del programma di acquisto massiccio di titoli di Stato, il Quantitative Easing, che tenne bassi i tassi di interesse dei paesi periferici dell’Eurozona, dando loro un po’ di margine di manovra per politiche di bilancio espansive e per allentare le condizioni creditizie.

-Tuttavia, ciò non pose fine alle severe politiche di austerità applicate agli Stati: i programmi di riforma nei Paesi in crisi della periferia dell’eurozona sono stati attuati nelle peggiori condizioni possibili, con costi sociali enormi e in un contesto internazionale poco favorevole alla ripresa; il crollo della domanda domestica non è stato compensato dai partner commerciali, per cui l’aggiustamento è stato doloroso e inefficace per ridurre l’indebitamento e aumentare la competitività. La convergenza che doveva essere teoricamente assicurata da mercati efficienti liberi non solo non si è materializzata, ma le riforme hanno accentuato le divergenze tra periferia (con squilibri nelle partite correnti) e il centro (con forte aumento degli avanzi commerciali a causa dell’insufficiente domanda domestica, come in Germania). Nel 2020 la zona euro è entrata nella pandemia senza aver affrontato alla radice gli squilibri che avevano causato la crisi del 2009: la deregolamentazione finanziaria che dagli anni ’90 in molto paesi avanzati ha ingigantito il debito di famiglie e imprese senza il necessario monitoraggio da parte degli istituti bancari; la crisi di competitività della periferia dell’eurozona rispetto alla ristrutturazione dell’economia tedesca dopo la riunificazione; l’illusione che l’eliminazione del rischio di cambio con la moneta unica e la convergenza dei tassi d’interesse potesse eliminare altri fattori di rischio, come la probabilità di default di un paese, la capacità di crescere, la stabilità macroeconomica e politica, la qualità istituzionale ecc. La riforma della governance europea, messa in piedi in tutta fretta tra il 2011 e il 2014 come descritto all’inizio, ha due finalità: mettere in sicurezza il settore bancario, in quanto l’importanza sistemica di molto istituti di credito cozzava con la dimensione nazionale dei sistemi di supervisione e regolazione; aumentare la sostenibilità del debito pubblico dei Paesi membri. I vari cantieri sono rimasti in stand-by:

1. l’Unione bancaria, che avrebbe dovuto impedire sia l’intreccio tra debito bancario e debito pubblico, sia  gli shock causati da fughe di capitali come quelli tra il 2009 e il 2010 nei Paesi della periferia, è rimasta incompleta; sono stati introdotti solo i primi due pilastri, cioè la vigilanza bancaria (Meccanismo di vigilanza bancaria tramite la BCE) e la gestione delle crisi bancarie a livello europeo (Meccanismo di risoluzione unico), ma rimangono in sospeso gli altri due, il sistema europeo di assicurazione dei depositi per proteggere i depositi bancari sotto una certa soglia in caso di crisi e il Meccanismo di sostegno per il fondo di risoluzione unico (o fiscal backstop) da affidare al MES.
2. Le riforme riguardanti le regole di bilancio e delle finanze pubbliche, i six-pack del 2011 e i two-pack del 2013, hanno portato a importanti novità: il Semestre europeo per il coordinamento e la sorveglianza delle politiche di bilancio; il Fiscal Compact che richiede ai Paesi membri che la riduzione del debito sia introdotta nel proprio ordinamento a livello costituzionale; la Procedura per gli squilibri macroeconomici che tiene conto, oltre alle finanze pubbliche, di vari fattori nel determinare le fragilità finanziarie (es. il debito privato e pubblico, squilibri eccessivi nelle partite correnti, prezzi immobiliari, disoccupazione ecc).

-Nella gestione dell’emergenza Covid l’Europa ha creato con la Banca Centrale Europea uno scudo protettivo per il debito degli Stati, mentre con la Commissione ha eliminato temporaneamente gli ostacoli al loro operare fornendo linee di credito dedicate a tassi preferenziali. Ma si tratta di un sostegno di dimensioni non significative dal punto di vista macroeconomico, in quanto la stabilizzazione dell’economia a livello centrale continua a rimanere delegata alla BCE e alla sola politica monetaria e l’Unione non si è dotata di una vera capacità di bilancio di tipo federale.  La pandemia ha riacceso poi le tensioni, che hanno caratterizzato sia la gestione della crisi del debito sovrano che la discussione per la riforma dell’Eurozona, tra i cosiddetti paesi “frugali” del Nord (capeggiati dall’Olanda) e i “dissoluti” del Sud, tra chi si limita alla solidarietà tramite prestiti e chi invece vorrebbe uno sforzo congiunto attraverso meccanismi di condivisione del rischio.

Ferma restando la non praticabilità politica della soluzione ottimale (o ideale), vale a dire la creazione di un sistema compiutamente federale, occorre che l’UE e l’Eurozona si dotino di strumenti per garantire convergenza ma anche coesione in caso di crisi, come accennato nel nostro articolo di Febbraio “Quale Europa?”. Il prof. Saraceno indica tre assi di riforma istituzionale:

1. un’autorità di bilancio con capacità di indebitamento e spesa grazie a strumenti più o meno automatici di condivisione del rischio per favorire la stabilizzazione economica quando le economie si muovono a ritmi diversi e piani di rilancio nei momenti di crisi. Dovrebbe essere una sorta di Ministro delle finanze europeo che farebbe le veci dei trasferimenti tra regioni che avvengono di solito in un’unione politica e andrebbe ad integrare l’attuale bilancio dell’UE che serve per facilitare la coesione sociale tra le regioni. Tra gli strumenti proposti dalla Commissione europea ci sono il sussidio di disoccupazione europeo, un fondo di stabilizzazione, l’ampliamento delle possibilità del MES con linee di credito per finanziare i beni pubblici europei (gestione dei rifugiati, investimenti per la transizione ecologica, la digitalizzazione, l’emergenza sanitaria). Quest’ultima soluzione prevede la possibilità di indebitarsi sui mercati e di finanziare i propri progetti in disavanzo attraverso l’emissione di titoli pubblici (Eurobond) che costituiscano però un “attivo sicuro” (safe asset) in quanto garantito da tutti i paesi dell’Eurozona;
2. il completamento dell’Unione bancaria e dei capitali che consenta una migliore integrazione dei mercati finanziari europei attraverso la loro regolamentazione e supervisione. I Paesi europei hanno tutt’ora, però, legislazioni diverse in materia di bancarotta, diritto societario e bancario, governance d’impresa; meccanismi comuni che incentivino e regolino i movimenti di capitale e di credito transfrontalieri potrebbero rendere il sistema molto più resiliente;
3. il rilancio delle politiche nazionali attraverso il ricorso ad un policy mix (es. politiche di bilancio espansive, interventi statali in ambito industriale con la modulazione di tasse e sussidi) quale cassetta degli attrezzi a complemento delle politiche monetarie comunitarie per sostenere la domanda e l’economia nel tempo.  Le regole introdotte in maniera uniforme con il Patto di stabilità e crescita vincolano le politiche di bilancio a un pareggio strutturale e prevedono sanzioni per i Paesi che lasciano correre i disavanzi; tuttavia, sono sempre più soggette a critiche perché incapaci di tenere in considerazione la diversità dei Paesi dell’Eurozona e difficili comunque da far rispettare. L’eterogeneità dei Paesi in termini di bisogni, vincoli, capacità di intervento rende impossibile applicare una regola unica basata su puri obiettivi numerici e rende preferibile una modalità di governo basata piuttosto sul coordinamento delle diverse politiche di bilancio ne quadro di obiettivi comuni. Il Semestre europeo potrebbe diventare la sede in cui determinare effettivamente le strategie comuni, formulare le liste di priorità (crescita, stabilizzazione, investimenti) e ridefinire le categorie di spesa pubblica sia in conto capitale che come spese correnti. In un altro libro del prof. Saraceno, “Oltre le banche centrali”, si mette in discussione, come mezzo per ridurre l’inflazione, il ricorso esclusivo alla politica monetaria che dal 2022 ha portato il livello dei tassi di interesse ai massimi storici. E’ invece fondamentale il coordinamento tra i molti strumenti della politica economica, utilizzando il “fioretto” della politica di bilancio che può operare in maniera più mirata: controlli di prezzo temporanei nei settori meno concorrenziali e in cui ci sono rendite di posizione, incentivi in quelli in cui i colli di bottiglia sono dovuti a capacità produttiva insufficiente, politiche attive del lavoro quando il problema è l’offerta di manodopera, sostegno ai redditi per coloro più colpiti dall’inflazione.

Si aggiunge un quarto asse: una possibile Europa riformata, in cui lo Stato avrebbe di nuovo un ruolo centrale nel regolare l’economia e nel garantire benessere nel tempo, impone anche di coordinare le politiche di tassazione e di ritornare a sistemi fiscali più progressivi, al fine di limitare la concorrenza fiscale e le distorsioni della globalizzazione (delocalizzazioni, dumping sociale, extra profitti, elusioni delle multinazionali e paradisi fiscali…) che in questi anni hanno accentuato notevolmente le disuguaglianze economiche e l’esclusione sociale.

Parecchi temi sono in questi mesi in discussione in UE: dalla proposta di riforma del Patto di Stabilità e Crescita per ridurre il rapporto fra indebitamento e deficit in modo graduale e realistico, proteggendo gli investimenti in settori strategici; alla strategia per la competitività europea che non potrà limitarsi alla protezione del diritto alla concorrenza, ma  dovrà confrontarsi con le politiche economiche americane e cinesi favorevoli agli aiuti di Stato; alla ridefinizione delle catene di approvvigionamento transnazionali che, a seguito delle turbolenze derivate dal Covid, dalla guerra russo-ucraina e dalla nuova strategia europea sull’indipendenza energetica, si stanno accorciando allo scopo di maggiore sicurezza nei rapporti contrattuali e un più efficace controllo sulla qualità dei fornitori. La speranza è che si abbandoni finalmente un’impostazione teorica rivelatasi del tutto inadeguata, incentrata sulla presunta efficienza dei mercati e poco attenta al necessario ruolo delle politiche pubbliche, e che si torni a vedere il progetto europeo come un destino comune e il miglior modo di proteggere gli interessi di tutti.